习近平总书记2013年初在十八届中纪委二次全会上指出:“要加强对一把手的监督,认真执行民主集中制,健全施政行为公开制度,保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”2014年1月14日,他在十八届中纪委三次全会上再次强调:“要强化监督,着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督,加强领导班子内部监督。”来自各方面的信息表明,多年来我国腐败问题的一个突出表现就是一把手腐败易发多发,这一现象已经成为腐败的顽疾,一直备受各界关注。
一把手腐败易发成为腐败顽疾
2011年3月22日《南方日报》报道称:据广东省纪委介绍,加强对一把手的监督是反腐败工作的重中之重,对一把手的实名举报,各级纪检监察机关优先核查。据统计,2003年至2009年,广东共查处151名地厅级一把手,占被查处地厅级干部的79.9%;还有1284名县处级一把手被查处,占被查处县处级干部人数的69.3%。几年前,审计署审计长刘家义透露,2011年审计署共向有关部门移送重大违法违规问题和经济犯罪案件112起,涉及300多人,其中一把手利用职权牟取私利、参与作案的职务腐败案件有43起,占腐败犯罪案件总数的38%。另据《人民日报》2013年9月的报道称:从近年来被查处的腐败案件看,一把手所占比例在40%左右,一把手腐败问题严重。
据中纪委监察部网站4月12日消息,中国科协党组书记、常务副主席申维辰涉嫌严重违纪违法,目前正接受组织调查。申维辰系今年被调查的首个正部级高官,也是首位落马的十八届中纪委委员。他是今年以来第6个被调查的省部级官员。若从2012年底十八大以来起算,已有李春城、刘铁男、倪发科等30多位省部级官员先后被调查。上述省部级高官中,落网前几乎全部担任过地方或部门的党政一把手,他们的违纪违法行为主要也是发生在一把手任职期间。
在地市厅司级、县处级甚至科级等被查处的官员中,一把手腐败的高比重现象同样存在。从我国目前党政领导干部选拔任用制度的实行情况中可以看出,高级别领导干部大都是从基层一步一步晋升上来的,许多人都经历过几级一把手的历练,比如从乡镇长、乡镇党委书记——县市区长、县市区委书记——地市州长、地市州委书记等升迁通道,其间阅尽人间几多政治沧桑才能够脱颖而出。从许多腐败个案中也可以看到,在当事人的从政生涯中,其任一把手时的腐败行为更加明显。
对一把手的监督究竟难在哪
对一把手的监督究竟难在哪里?笔者认为,其一,一把手同样具有腐败冲动。权力越大,对人性的挑战和腐蚀性越大,掌权者腐败的可能性就越大,权力监督的难度也就越大。这一论断实际上已经说明了如下社会现实:权力腐败与掌权者所涉及的社会环境、历史背景、政治制度、意识形态、个人学识、思想觉悟、身份标签、年龄性别等因素虽有关系,但总体上说关系不大,而与权力制约和监督制度密切相关。所以,在古今中外的公共事务治理中,人们都在穷尽一切智慧寻求权力监控的有效办法,竭尽所能地不断进行着将权力关进制度笼子里的伟大实践。
其二,一把手消解或对抗监督的能量太大。在一个地方、一个部门、一个系统、一个单位等范围内,一把手处于权力架构的核心位置,是权力最大的人,是总揽全局、统揽资源和资信、对人财物事等具有直接掌控能力的人。在一把手权势覆盖的范围内,在现行体制下要想监督制约其滥用权力,是非常困难的。多年来,对于一把手的监督,除一直存在“上级监督太远、下级监督太难,纪检监督太晚”的实情外,真正令人遗憾的还是“同级监督太软”。作为与一把手一起共事知根知底的领导班子成员,对一把手的履职情况是最清楚的,如果一把手有什么违法之举,他们不可能完全不知道,更多情况下只是敢怒不敢言而已。即便我们不断地强调民主集中制,强调决策权、执行权、监督权等要分开,但能否执行,或执行得如何,则主要取决于一把手,正常的工作监督关系通常会被一把手扭曲为是跟自己过不去,各种监督手段容易被其不同程度地消解甚至架空。久而久之,形成一把手说一不二、没有人敢监督一把手的局面。
其三,一把手腐败会遮蔽人们的认知。一把手腐败案例表明,某些官员具有多重面具的人格特征:台上反腐败、台下搞腐败;话语响亮、行动龌龊;对上逢迎、对下狰狞;管人严厉、律己放纵;与公懈怠、与私计较,等等。作为党风廉政建设的第一责任人,某些一把手在定期举行的廉政大会上,都会发表慷慨激昂、义愤填膺的反腐败演讲,如此义正词严、有声有色的表演有时候的确能够感动那些善良的人们,进而蒙骗了人们的正常认知,以为一把手毕竟是一把手,一把手不太可能成为腐败分子。
解决一把手权力过大要靠法治
在探讨如何监督一把手这个问题上,最近我国各地纷纷出台了一些较有创意的规定,引起了媒体的关注,这些规定总体看来仍属于治标,其实施前景尚未可知。从长远看,最关键的还是要用法治思维和法治方式解决一把手权力过大这个问题。
目前各地出台的监督一把手的各种措施的实际效果有待进一步检验,不可盲目乐观。这些举措包括:用分权的方式限制一把手的权力范围,即试行党政主要领导不直接分管干部人事、财务、工程建设项目、行政审批等事宜;集体议事决策时实行一把手“末位表态制”,改变原来在重大问题的决策上“一把手”先开口、定调子的做法;明确领导班子集体会议决定事项的“清单”,限制一把手的决定权,实现从“书记说了算”到“集体说了算”的转变。这些措施能否真正执行下去,还是会陷入一个悖论:所有这些针对一把手权力的监督措施,最终还是要靠一把手的觉悟和克制才能保证实行。
与其绞尽脑汁地考虑如何监督一把手的权力,不如思考怎样减少一把手权力的能量,使一把手的权力无法大到能够凌驾于集体领导班子之上。要实现这一目标,必须不断深化各项制度改革来完成权力的科学分配及分工,通过法治最大限度限制一把手的权力。比如,通过干部制度改革,建立和完善领导集体或领导班子之间权力分工的合理机制,最大限度弱化一把手的权力。改革的着眼点就是要明确:一把手只是集体领导班子中名义上的会议召集人或主持人,在领导班子集体里拥有名誉上排名第一的尊荣和行政级别上的殊荣,一把手要服从少数服从多数的原则,对各项重大事项没有最后的决策权或决定权,上级机关或部门对下级工作事宜的征询,要平等听取下级领导班子成员的意见或建议,不能完全以一把手的看法为转移,更不能为满足一把手的好恶不合理地调整下级领导班子成员。
同时,这些改革要同目前名目繁多的官员政绩考核机制等改革相配套,废止形形色色的一把手负总责的各类考核项目。当然,这些旨在消解一把手权力过大的改革,必须通过法治的途径,即通过建立健全一批能够直指问题要害的刚性、科学、管用和可行的制度规范,并保证其能够实际执行。
(作者系湖北省行政学院政法系教授)
