□章剑生

　　在当下的地方政府改革中,有一种“法外改革”的现象应当引起关注。

　　所谓“法外改革”,就是政府在法律框架之外所进行的改革活动。从实际情况来看,“法外改革”通常与政府要“有所作为”相关。如果政府不想干这干那,也就不会有什么“法外改革”了。实际上,这种“闯红灯”式的法外改革,四十多年来伴随着改革开放一直存在的,即使在努力建设法治政府的当下,它在一些地方政府官员思想观念层面上仍有相当大的市场。

　　之所以有“法外改革”的现象,客观原因是因为经济与社会发展快了,阻止或者不利于改革的法律法规来不及修改,更多的情况是,因中央立法不符合地方经济与社会发展的需要,地方政府为了“发展经济”与“稳定社会”,只好突破中央立法进行“改革”。主观原因是地方改革决策者没有法治思维,也不会用法治方式来进行改革,将改革与法律对立起来。多年来的实践证明,“法外改革”的结果往往是,政府得到了效率,但社会失去了秩序。

　　2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出了依法行政的六个基本要求,即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一。这六个基本要求不是随意的平面点缀,而是从高到低的梯次排列。由此在逻辑体系上,政府追求“高效便民”必须受制于“合法行政”“合理行政”和“程序正当”,亦即不在“合法行政、合理行政、程序正当”框架内“高效便民”的各种所谓“改革举措”,都应当予以否定。

　　也正因如此,中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》才会提出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”可见,关于在这个问题上,党中央、国务院在行动逻辑上一直以来都是一致的。在过去四十多年的经济与社会发展中,我们一直想打造一个“该做的做好,不该做的不能做”的“有为政府”,即用法律强制政府的权力为民造福,而不是政府把法律作为对付老百姓的工具。

　　所谓改革,本质上就是制度结构性的调整,以适应性现实的需要。现代国家所谓制度都可以称之为“法制度”,即用法律固定化的制度。用法律固定化的制度所具有优点这里不展开说明,正常人都能感受一二。但它的不足之处在于滞后性,这种滞后性使得改革获得了正当性,尤其是对于想要有所作为的地方各级政府来说,法律如同戴在身上的镣铐,使它难以长袖起舞。

　　今天,正确的改革做法应是:第一,若法律保留了调整空间的,政府在这个法空间内可以把权力用足、用尽。如办证期限承诺制、“最多跑一次”等。第二,若法律没有调整空间的,那就得先修改法律或者通过法定程序获得授权,否则政府就不能作为。这是法治政府一条不可以突破的“红线”。这样的要求,正面意义是维护了法的安定性、稳性定、权威性,负面意义可能会制约进步,错失时机。因此,在这里,立法机关(包括行政立法机关)就要积极作为,让“立法主动适应改革和经济社会发展需要”。

　　“有为政府”改革的一种基本进路应为:一是确立“政府改革”战略性目标。这个战略性目标,不可以因人而变。它最好是由本级人大审查通过,从而获得民主性、正当性、稳定性。如果“政府改革”因人的因素随意变动,执行层次必然是盲目性的,短期行为、急功近利就在所难免。二是在这个战略性目标之下,“对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”就地方省级政府来说,可以先对现行地方性法规和地方政府规章进行一次全面诊断,及时废、改,对正在或者今后的立法,必须放在这个战略性目标之下进行考量,以满足这个战略性目标的要求。三是在满足了前两点之后,政府才能在具体领域中从容改革,而不会是出一些头痛医脚式的治疗方案,或者是没有章法、应急式的“补丁”。我们所期盼的法治政府,在相当程度上就是这样慢慢形成的。

　　(作者:浙江大学光华法学院教授)