为期一年的“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动实现了预期效果，也体现了以人民为中心的工作要求。而行政争议实质性化解工作的常态化开展和进一步深化，离不开对行政不作为乱作为同步推进检察监督。

　　行政争议的源头与终结归根到底在于行政权的运用。检察机关无论在行政诉讼监督过程中，还是基于参与社会治理的延伸职能，化解争议都不可避免地涉及到对行政违法行为的判断和纠正。

　　其一，从行政争议解决的整体制度构架来看，对行政违法行为的监督必不可少。行政争议是因行政相对人对行政机关行使的行政行为不服而引起的争议，主要是对具体行政行为是否合法（包括适当）的质疑。解决行政争议的首要问题是判断具体行政行为是否合法，在此基础上实现行政关系双方的纠纷终结。从解决行政争议的法定途径和方式来看，大致分为通过行政权来解决，包括行政复议、行政机关的主动纠正；通过审判权来解决，经由行政诉讼的审理和判决。对于直接信访，或以上述两种方式仍无法解决、仍然申诉信访的，往往会分流至行政机关或司法机关，对其最终的解决仍不外乎通过行政权或司法权。

　　其二，检察机关对行政不作为乱作为实施监督，符合行政争议解决的逻辑。检察权是一种程序性的司法请求权，而非处分权。从国家权力性质角度而言，行政权和司法权才具有定分止争之效。检察权作为法律监督权，监督程序性是其显著特点，即检察机关或检察官行使检察权只能产生程序方面的效力，而不产生实体方面的结果，其化解争议带有辅助和间接性质。因此，检察机关化解之意并非解决，而更强调调处之过程、促进解决之作用。如何将间接辅助的功能转化为主动的职能，检察机关对行政不作为乱作为的监督可成为有效的介质。检察机关借助对行政不作为乱作为的监督，有助于构建促使行政争议得到根本解决的机制。检察机关可以从行政行为入手来确定化解范围，更加易于把握化解对象；争议化解依托于自身职能开展，督促行政机关纠正和弥补受损的社会关系，自然达到争议化解的目的；相较于协调沟通说服所需的自愿性基础，显然更具有主动性、强制性和直接性。虽然检察权仍不具有行政争议的解决权，但藉由对行政权运行的监督，对于监督行政机关纠正违法行为、修复行政关系、救济受损害的公民权益将会更有力量。

　　检察机关在当前开展行政争议实质性化解中，已经进行了监督行政不作为乱作为的探索，并且取得了良好的社会效果，为实践推进打下了良好基础。

　　其一，检察机关开展行政争议化解的范围，已不限于诉讼监督案件。目前行政争议实质性化解重点在行政诉讼监督案件，主要依托“诉讼”进行。但基于社会发展和中心工作的需求，有必要放大检察机关的社会责任和司法服务功能。如当前服务营商环境成为全社会的热点话题，企业或相关人员主动向检察机关反映的行政争议问题中，有不少是未经诉讼的，对于这些问题检察机关不能置之不理，而应从社会治理角度介入，通过检察建议促进行政机关主动纠违或纠偏，保障企业合法权益，既解决了行政争议，也是对行政不作为乱作为的监督。

　　其二，检察机关参与社会治理的途径和方式，包含对行政不作为乱作为监督的内核。行政争议很难凭借检察机关一己之力解决，需要发挥各方合力整体推动解决。检察机关在办案中发出的社会治理类检察建议，都是针对行政机关存在的普遍性倾向性问题提出，促进其加强治理、改进工作；检察机关加强与法院、政府的联动、合作与协调，强调与人民调解、行政调解、审判调解、律师调解等对接；检察机关依托多元化解决纠纷机制的积极作用，借助职能机构、行业协会、群团组织、基层群众自治性组织广泛联系群众的功能和作用，通过各方力量促使行政争议获得全面、整体和根本性解决，其中亦包含了促进行政机关对其行为的校正、纠偏与弥补。

　　根据《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的有关规定，在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。该意见的出台为推动行政不作为乱作为的监督提供了明确依据和监督方向。

　　其一，稳妥探索监督的方式方法。检察机关对行政不作为乱作为开展监督，在现行法律框架下，宜于以检察建议方式，从社会治理角度切入。行政争议解决中的检察职责既有独立性又有复合性，对于行政诉讼监督案件的争议化解可以运用行政诉讼监督职能，对于诉讼之外的行政争议，主要通过参与社会治理来实现。比如，赋予社会治理类检察建议以新的内涵。目前社会治理类检察建议主要针对普遍性倾向性问题，用之于具体行政违法行为似乎有些牵强，可在实践中丰富其内涵，或者创设新的检察建议类型，增加针对具体行政违法行为的检察建议。如加强对行政规范性文件的合法性监督。有些行政争议虽然表面是源于行政行为的违法或不当，但根源是所依据的行政规范性文件的不合法或者不合理，对此可向制定机关制发检察建议，促其撤销或改变，达到诉源治理之效。

　　其二，把握好检察权与行政权的界限。检察机关对行政不作为乱作为开展监督需要限定于“履行职责中发现”，具有附带性、偶然性、随机性，其监督不伴随着行政权运作的过程，不介入到行政机关执法活动的进程之中，也不能违背法律监督的原理。同时，与监察委员会对行政人员腐败行为的监督调查处置相衔接，使得对人员的监督和对行为的监督形成监督闭环。此外，检察机关对行政不作为乱作为开展监督还要有所侧重，在行政争议化解中先期可将未在法定期限内申请复议或提起诉讼的“超期”行政争议纳入进来，对于尚有救济渠道的行政争议尽量由当事人自行行使救济权。（王磊）