某县A镇某村村委会开会研究，修建一条700米的乡村道路，在项目申报过程中，该村委会便用挖机开挖施工。A镇林业环保站、农业服务中心发现后先后向挖机师傅发出责令停工通知书和责令停止建设通知书，在通知书上未告知救济权利和救济途径。对此，行政相对人能否通过复议或者诉讼进行救济？
本案中，针对A镇某村村委会能否通过行政复议、行政诉讼的方式维护其权益，产生了两种观点：
第一种观点认为，A镇某村村委会能通过行政复议、行政诉讼的方式维护自己的权益。理由是行政机关责令行政相对人停止建设，其前提是认定相对人的行为违法。该认定对相对人的行为从法律上给予了负面评价，其本身便对相对人的权利义务产生了实质性的不利影响。责令停止违法行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示，责令停止违法行为一经作出便为行政相对人设定了义务，不论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行行政机关的命令，就会面临行政处罚或者其他形式的不利后果。如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了责令停止的命令，就会导致相对人的合法权益受到侵害。因此，为保障行政相对人的合法权益，应赋予行政相对人法律救济途径。
第二种观点认为，A镇某村村委会不能通过行政复议、行政诉讼的方式维护自己的权益。理由是：虽然行政诉讼法、行政复议法未明确规定对行政机关作出的责令停止违法行为通知书不能提起行政诉讼、申请行政复议。但是，如果连责令停止违法行为通知书也可以提起行政诉讼的话，就会导致原告诉权的滥用。作出责令停止建设通知是行政处罚程序的一个环节，不是行政处罚程序的终结，行政相对人尚有救济途径，完全可以等行政机关作出行政处罚决定后，对行政处罚决定提起行政诉讼或者行政复议。行政处罚法第28条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。故责令停止违法行为是实施行政处罚程序中的行政行为。这种行政行为本质上属于行政命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表示。该行为的作出仅使行政相对人的行为受到限制，并未赋予相对人权利。
笔者同意第一种观点，理由如下：行政诉讼法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称的行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第13条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第1条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行政提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。行政复议法第2条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第6条规定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。该法第8条规定，不能复议的事项：不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。根据行政诉讼法、行政复议法规定，受案范围采取的是概括式肯定列举加否定列举的形式。除了行政复议法、行政诉讼法规定不能诉讼、复议的情形外，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的，均可以提起诉讼、复议。故该责令停止建设通知书属于可以提起诉讼、复议的受案范围。
判断一个行政行为是具体行政行为还是抽象行政行为，主要看该行政行为的对象是否特定、能否反复适用、能否直接进行执行程序、是否直接影响利益。具体行政行为是指国家机关、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织以及这些组织中的工作人员，在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。通俗来讲，具体行政行为就是一个会影响某个普通老百姓实体的行政行为。该责令停止建设通知书系行政机关责令相对人停止建设，为相对人设定了停止建设并限期改正的义务，即使该通知书并非最终决定，也属于行政机关作出的警告，对相对人的权利义务产生了实质影响。责令停工通知书是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误地责令停止，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。因此，为保障行政相对人的合法权益，应当赋予行政相对人法律救济途径。
处理结果：该案系某县检察院在履职中发现并立案，后对镇政府的行为发出了检察建议，建议加强对行政执法人员法律规章的培训，在规范执法基础上，提升执法办案能力和水平，切实增强执法的严肃性和权威性。镇政府全部采纳并回复。镇政府帮助村委会完善了修路相关手续，村委会对占地修路进行了补植复绿。（周子翠）
