摘 要:法无授权不可为是国家权力应当受到限制的基本政治常识。检察公益诉讼办案权属于国家赋予检察机关的公权力。如何制约办案权并为其划定行使边界,离不开办案依据这一前提性预设。梳理检察公益诉讼办案依据有利于司法工作者明确检察公益诉讼的权力性质和权力边界所在。

　　关键词:检察公益诉讼 依据 梳理 现状

　　检察公益诉讼是对检察机关提起公益诉讼的简称,如同公诉是对检察机关提起刑事诉讼的简称一样。无论是传统公诉职能还是新增公益诉讼职能,作为检察产品,检察机关最终都要以办案的形式呈现于公众视野之中。检察办案系属国家公权,其权力行使当然离不开办案依据。所谓办案依据,是指检察机关办理案件的根据,包括职权依据、程序依据和处置依据等内容。检察公益诉讼办案权从哪来?办案类型有哪些?办案应遵循何种诉讼程序?这些无疑都是对办案依据的追问。办案依据既是赋权形式同时也是制权手段。实践中,检察公益诉讼办案依据,体现为检察机关在办理公益诉讼案件过程中所遵循的法律、法规、司法解释以及党政机关制定的具有约束力的规范性文件的总和。检察公益诉讼的办案依据,是检察机关履行新增公益诉讼职能的依托和根据,也是检察机关推动公益诉讼业务持续发展的基础和保障。作为新时代检察工作发展的着力点,我国检察公益诉讼制度尚处于初创和探索阶段;作为各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能,检察公益诉讼的办案依据更应具有权威性、系统性和开放性等特征。基于此,系统梳理和检视现阶段我国检察公益诉讼办案依据,具有重要的理论意义和实践意义。

　　一、检察公益诉讼办案依据的表现形式

　　表现形式,是指事物的内容借以存在并获得显现的方式。规范性文件,是我国检察公益诉讼办案依据的基本表现形式。以制定主体为标准,规范性文件可分为立法性文件和非立法性文件两类。具体而言,当前检察公益诉讼的立法性文件依据主要包括法律、法规和规章;非立法性文件依据数量庞大且表现形式多样,既有各级党政机关制定的“通知”“意见”,也有最高法、高检院各自制定或联合制定的司法解释,还有各级检察机关与其他国家机关联合制定或会签的文件,以及各级检察机关自行制定的内部文件和办案规则等。

　　以与办案的紧密程度为标准,检察公益诉讼办案依据可分为直接依据和间接依据。直接依据是指检察机关办理公益诉讼案件应当遵循的授权性、管辖性、程序性等规范性文件。直接依据是检察机关办理公益诉讼案件的职权依据、程序依据和处置依据,规定检察机关在办案过程中的法律地位、与其他当事人及政府、公安、监察、法院等国家机关的法律关系。直接依据是检察公益诉讼办案的根本性依据。间接依据是指检察机关在办理具体公益诉讼案件中,借以认定侵害国家利益或社会公共利益的民事侵权、行政违法、行政机关违法行使职权或不作为所触犯的法律、法规、规章等规范性文件。间接依据是公民法人在生产经营活动中,行政机关在执法过程中应当遵守的法律、法规、规章等。间接依据是检察公益诉讼办案的工具性依据。将检察公益诉讼办案依据分为直接依据和间接依据的意义在于:直接依据的完善程度决定着检察机关办理公益诉讼案件的权威性和公信力,并对办案效率和办案质量构成制约;间接依据的完善程度决定着检察机关办理公益诉讼案件的法律效果和社会效果,并对公益保护领域检察监督的广度和深度构成影响。

　　二、检察公益诉讼办案的立法性文件依据

　　需要明确,本文所谓的检察公益诉讼办案依据仅就直接依据而言。当前我国检察公益诉讼办案的立法性文件依据主要有以下几种形式。

　　㈠法律

　　检察机关办理公益诉讼案件的权威性依据当然首属法律。当前涉及检察公益诉讼办案依据的法律有四部,分别是民事诉讼法、行政诉讼法、英雄烈士保护法和检察院组织法。前三部规定了检察机关办理公益诉讼案件的受理范围,最后一部对检察机关的公益诉讼职能作了授权性规定。

　　根据法律规定,检察机关管辖的公益诉讼案件依据不同标准可作两种分类:按被诉对象(客体)不同,可分为民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件;按侵害公益内容(侵权领域)不同,可分为环境公益诉讼案件、资源保护公益诉讼案件、消费者保护公益诉讼案件、国有财产保护公益诉讼案件等。[①]这两种分类具有重要的司法实践意义:第一种分类确定了检察公益诉讼办案所应当遵循的程序法,属于直接依据;第二种分类确定了检察公益诉讼办案所应当依据的实体法,属于间接依据。

　　检察公益诉讼办案的法律依据具有如下特征或要求:一是检察机关办理民事公益诉讼案件和行政公益诉讼案件应分别遵循民事诉讼法和行政诉讼法对应的诉讼规则。二是检察公益诉讼的案件类型具有法定性。检察机关只能在法律明文规定的特定领域有权提起公益诉讼。就当前来看,特定领域主要包括生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士人格权保护等领域。三是检察机关办理公益诉讼案件具有特殊的程序规则。包括督促起诉、支持起诉、检察建议、督促履职等。特殊程序规则为检察公益诉讼设置了限制条件和前置程序,体现了我国检察公益诉讼制度的谦抑性,也是检察公益诉讼区别于民事诉讼和行政诉讼的显著特征。

　　㈡法规

　　当前涉及检察公益诉讼的行政法规尚付阙如。省级人大地方性法规只有一个,即黑龙江省人大常委会《关于加强老年人保健产品等消费领域消费者权益保护工作的决议》。规定:“人民检察院履行职责中发现老年人保健食品消费领域侵害众多消费者权益的行为,在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起民事公益诉讼。”除此之外,还有部分设区地级市人大常委会以“决定”或“决议”形式出台了地方性法规。如唐山市人大常务委员会《关于加强检察公益诉讼工作的决定》、西安市人大常委会《关于支持检察机关依法开展公益诉讼工作的决议》等。

　　除上述法规外,还有数量庞大的县区级人大常委会制发类似规范性文件。根据《立法法》规定,县区级人大出台的规范性文件不属于地方性法规,且因其效力等级较低、适用范围有限,不予赘述。

　　㈢部门规章

　　当前,涉及检察公益诉讼的部门规章有两个。一个是国家税务总局2018年1月1日《税务行政应诉工作规程》,其第二条规定:“税务行政应诉是指公民、法人或者其他组织认为税务机关的行政行为侵犯其合法权益,依法向人民法院提起诉讼,或者人民检察院依法提起税务行政公益诉讼,税务机关依法参加诉讼的活动。”另一个是自然资源部2018年8月22日《关于进一步改进和加强行政复议行政应诉工作的通知》,其规定“对检察机关提起的自然资源行政公益诉讼,被诉的地方自然资源主管部门负责人必须出庭应诉,……要积极支持检察机关履行行政公益诉讼职责,对检察建议指出的违法案件查处不及时、移送不到位、处罚依据不准确等问题,要及时整改到位。”

　　㈣地方政府规章

　　当前,涉及检察公益诉讼办案依据的地方政府规章有三个。分别是2018年11月公布的《安徽省行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作规定》和《武汉市行政机关负责人出庭应诉规定》,2018年9月公布的《沈阳市黑臭水体管理规定》。内容包括两方面,一是行政机关负责人对检察公益诉讼必须出庭应诉的规定;二是在环保特定领域支持检察机关提起公益诉讼的规定。

　　三、检察公益诉讼办案的非立法性文件依据

　　当前我国检察公益诉讼办案的非立法性文件依据主要有以下几种表现形式。

　　㈠司法解释

　　当前,涉及检察公益诉讼的司法解释主要有五个[②]。“两高”联合出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,是检法两院落实民事诉讼法、行政诉讼法修改的立法精神,完善检察公益诉讼制度最重要的一部司法解释,也是目前检察机关办理公益诉讼案件的基本依据。该《解释》对检察公益诉讼的办案程序、检察机关的诉讼权利义务等内容作了较为具体的规定。其它四个司法解释并非专门针对检察公益诉讼而制定,只有部分内容涉及检察公益诉讼的特定程序或特定环节。

　　㈡各级检察机关与其他国家机关联合制发的文件

　　司法实践中,这类文件也是检察机关办理公益诉讼案件的重要依据。当前,由高检院与其他国家机关联合下发的文件有两个:一是与国土资源部于2017年12月27日联合下发《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》。该意见是检察机关针对国有土地部门在违法行为查处、土地出让、耕地保护、矿产资源开发、矿山地质环境恢复治理等方面履行检察公益诉讼职能的权威规定;二是与生态环境部等九部委于2019年1月2日联合下发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》。该意见明确了行政机关履行职责的标准和应诉规定,对检察公益诉讼的办案流程,如线索移送、立案管辖、调查程序、诉前程序等进行了规范。

　　根据资料范围所限,当前已有11个省级检察院与其他国家机关联合出台或会签了文件以推动本辖区范围内的检察公益诉讼工作[③]。

　　市县两级检察院是最重要的公益诉讼办案主体。作为基层探索和顶层设计相结合的典型成功样本,我国检察公益诉讼制度的完善和发展,当然离不开市县两级检察院的实践和创新。市县两级检察院在司法实践中与其他国家机关联合制发的文件更具创新性、适用性和灵活性,因此,作为办案依据也更显现出接地气和有说服力的特点。这个层面的文件类型很多,表现形式也多种多样。如唐山市检察院、唐山市公安局《关于建立公益诉讼协作配合机制的意见(试行)》;张家口市监察委员会张家口市检察院《关于加强公益诉讼工作协作配合的实施办法(试行)》;江西省鹰潭市检察院、鹰潭市公安局、鹰潭市民政局《关于加强协作配合强化英雄烈士保护的意见》;四川省广元市检察院、广元市中级法院、广元市财政局《关于广元市公益诉讼资金管理暂行办法》等。

　　市县检察机关与其他国家机关联合制发检察公益诉讼文件的做法具有如下显著特点:一是联合对象的广泛性。联合对象既有纪检监察、公安、法院等司法办案机构,也有国土、环保、食药监、财政等政府部门。二是组合方式的灵活性。既有检察机关与某个国家机关的结对组合,也有检察机关与两个或两个以上国家机关的多元组合。三是制发文件的实用性。共同制定的文件符合当地或特定领域检察公益诉讼办案的实际需要,对推动检察机关办理公益诉讼案件能够产生积极效果。

　　㈢各级党政机关支持检察公益诉讼的文件

　　限于资料范围所及,目前,除港澳台之外,在我国31个省自治区直辖市中,已有24个省自治区直辖市以党委、省政府或两者联合的形式,出台了支持检察机关开展公益诉讼工作的官方文件[④]。

　　各省自治区直辖市的党委、政府出台支持检察机关依法开展公益诉讼工作的官方文件,是地方党政机关“坚持党的领导”这一宪法原则和社会主义法治原则在其施政过程中的具体落实,当然也是本地检察机关办理公益诉讼案件重要的政策依据。除省级党委政府出台文件外,很多市县党委政府也出台类似文件,因内容相似且数量繁多,不予赘述。

　　㈣各级检察机关制定的内部办案规则

　　检察公益诉讼的办案程序包括内外两个方面:外部程序是指检察机关与相关国家机关进行对接与配合的程序;内部程序是指检察机关内设部门相互衔接以及案件流转的程序。外部程序的办案依据包括法律、法规、规章、司法解释以及检察机关与其他国家机关联合制定的各种文件等;内部程序的办案依据除前述规范外,还包括高检院发布的除司法解释以外的“指南”、“通知”、“意见”等内部文件以及各级检察机关制定的内部办案规则。

　　目前,高检院制定的内部办案规则,最具系统性的规范是由原民事行政检察厅于2018年3月12日下发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南(试行)》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》。除此之外,还有三个高检院文件涉及检察公益诉讼。一是2017年12月1日下发《关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》,规定:“对于因幼儿园食品安全、教育设施质量等问题,需维护儿童群体利益的,要依照法律规定提起公益诉讼。”二是2018年5月高检院原民事行政检察厅下发的《关于贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉捍卫英雄烈士荣誉与尊严的通知》。三是2018年6月11日下发《关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》,规定:“办理相关公益诉讼案件,应当立即制止违法行为的,要积极协调行政执法部门或者向党委、政府报告、通报,通过有效措施促使违法人员立即停止侵害,防止损失扩大”。

　　限于资料范围所及,除高检院下发内部办案文件外,当前还有13个省级检察院出台了办理公益诉讼案件的“意见”、“方案”、“规定”等指导性文件[⑤]。省级检察院出台的文件,一般都具有较强的原则性和指导性,很大程度上是对法律、高检院文件、党中央和当地省委有关检察公益诉讼政策的具体落实。除省级检察院制发内部指导意见外,各地市县检察院也纷纷出台具有自身特点的内部办案规定。有的检察院甚至突破高检院“办案指南”的规定,具有更强的实用性和可操作性,更有利于提高办案效率和办案效果。如长沙市检察院《关于加强公益诉讼案件线索管理的规定(试行)》、四川省安岳县检察院《公益诉讼案件公开听证制度(试行)》、安徽省明光市检察院制《公益诉讼案件线索举报奖励办法(试行)》等,都是对检察公益诉讼制度的创新和完善。

　　司法实践中之所以出现各级检察机关制定内部办案规则的现象,一方面与我国检察公益诉讼制度作为新生事物尚处于探索实践时期的历史阶段性相关,另一方面也与检察公益诉讼顶层设计中的制度供给不足有关。当然,这正是在司法体制改革过程中要坚持顶层设计与基层探索相结合的根本原因所在。

　　[①] 李延生,刘光辉:浅议检察公益诉讼的办案流程,中国检察官[J].2018.11(上):63.

　　[②]分别是《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》、《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于人民法院办理财产保全案件若干问题的规定》、《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定(试行)》。

　　[③] 这11个省区直辖市分别是:江苏、上海、青海、海南、陕西、河南、山东、湖南、浙江、重庆、福建。

　　[④] 24个省自治区直辖市包括:海南、安徽、江西、吉林、河北、四川、广西、重庆、新疆、宁夏、内蒙古、湖南、湖北、贵州、辽宁、山西、广东、云南、陕西、黑龙江、甘肃、江苏、河南、上海。

　　[⑤] 13个省自治区直辖市包括:辽宁、河北、安徽、黑龙江、陕西、福建、四川、江苏、天津、贵州、重庆、宁夏、新疆。

　　作者单位:石家庄铁路运输检察院