《人民检察院公益诉讼办案规则》(下称《规则》)第84条规定,“在行政公益诉讼案件审理过程中,行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求的,人民检察院可以撤回起诉。确有必要的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法。”其中,“确有必要的”系原则性规定,办案实践中该如何理解适用,笔者认为可以从检察公益诉讼制度设计初衷进行研判,实现公益保护和推进法治政府建设的双重目标——虽已“全部实现诉讼请求”,但还需通过司法裁判明确行政机关的行为性质,以“诉”的确认体现司法价值引领的,属于该条款所规定的“确有必要的”。实践中,需要准确把握《规则》条文本意、应有之义以及具体适用情形,确保高质效办好每一个案件。
一、准确把握“确有必要的”条文本意
根据《规则》第84条规定,确有必要的,变更诉求为确认行政行为违法,与前文“撤回起诉”的前提相同,均系“行政机关已经依法履行职责而全部实现诉讼请求”,这是“确有必要的”适用基础。
该条文本意可以从三个方面进行理解。其一,手段行为:行政机关已经依法履行职责,即在诉讼过程中,行政机关通过履职实现了诉讼目的,若是属于非手段行为的第三方因素介入实现公益保护,则不适用本条规定。其二,目标结果:全部实现诉讼请求,即行政公益诉讼起诉书所载明的全部诉讼请求,已通过行政机关的履职得到实现。其三,诉讼意图:确认行政行为违法的司法价值是促进更好地依法行政,保护公共利益。
二、准确理解“确有必要的”应有之义
既然已经“全部实现诉讼请求”,那么《规则》第84条规定“确有必要的,人民检察院可以变更诉讼请求,请求判决确认行政行为违法”的目的是什么?
准确理解该款条文,需要从检察公益诉讼制度设计的初衷找寻答案。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,习近平总书记在全会上对这项改革作专门说明时明确,检察机关提起公益诉讼旨在加强对公共利益的保护和推进法治政府建设。由此,检察机关提起行政公益诉讼的目的,一方面是通过司法判决督促行政机关依法履职,实现公益保护;另一方面是促进依法行政、严格执法,推进法治政府建设。可见,检察机关变更诉讼请求为确认行政行为违法的目的系推动法治政府建设。
办案中,诸如行政机关履职认识违背法律规定、行政行为需要司法裁判明确性质等均属于“确有必要的”应有之义。具体包括:一是行政认识错误,包括行政机关对自身是否负有监督管理职责、是否依法充分履职认识不清或认识违背法律规定。二是行政乱作为,既包括行政机关自身直接实施了侵害公共利益的违法行为,也包括行政机关行使监管职权时导致、放纵、加重侵害公益的结果。三是行政慢作为,即行政机关虽然一直在开展行政监管,但对紧急公益损害不采取应急措施,或履职明显超出合理必要期限导致公益损害加重。四是行政不作为,包括经检察建议督促行政机关仍完全不作为,以及检察机关提起诉讼后基于第三方的行为公益得到保护,行政机关自始至终未依法履职。
三、准确适用“确有必要的”具体情形
实践中,行政机关在庭审过程中实现公益保护,但其存在不回复或无正当理由到期不回复检察建议、虚假或违法整改、履职认识违背法律规定、自始至终不履行法定监管职责等情形,检察机关可以变更诉讼请求,确认行政机关未依法履职的行为违法。
一是行政机关拒不回复或无正当理由到期不回复检察建议的。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第21条规定,行政机关应在2个月(情况紧急的为15天)内回复检察建议。可见行政机关拒不回复或无正当理由到期不回复检察建议本身就是一种违法行为。庭审中行政机关虽然可以通过履职实现公益保护,但是此时行政机关已存在两种违法行为,其一,不回复或到期不回复检察建议的违法行为;其二,经检察建议督促,实现公益保护之前未依法履职的违法行为。上述两种行为可以通过司法裁判确认其违法性质,以进一步促进行政机关依法行政、严格执法。
二是行政机关虚假、违法整改的。在收到检察建议书后,行政机关本应立足职能依法开展整改,但其虚假、违法整改,检察机关基于此种情形而提起行政公益诉讼,即使庭审过程中行政机关履职实现公益保护目的,但鉴于虚假、违法整改的行为违法,且损害了政府的公信力,有必要变更诉讼请求让司法裁判明确行政机关的违法行为性质。例如,在重庆市某区检察院诉该区规划和自然资源局行政公益诉讼案中,该区规划和自然资源局收到检察机关督促履行耕地保护职责的检察建议后,以自然修复代替整改履职,进行虚假回复,被检察机关提起行政公益诉讼。虽然该区规划和自然资源局在庭审过程中进行全面整改,但检察机关鉴于其此前虚假回复的情形,变更诉讼请求,要求法院确认该区规划和自然资源局未依法履职的行为违法,得到法院判决支持。
三是对是否具有监管职责、是否依法充分履职认识违背法律规定的。行政机关有效履职基于正确充分认识其监管职责,并穷尽法律规定的手段保护公共利益。在行政公益诉讼庭审过程中,行政机关虽履职实现公益保护,但其对本身是否具有监管职责、是否依法充分履职的认识违背法律规定,检察机关可以诉请法院通过判决确认违法。如最高人民检察院第162号指导性案例“吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案”中提到,“行政机关对其法定职责及其行为违法性认识违背法律规定,即使依照诉讼请求被动履行了职责,检察机关仍可以诉请判决确认违法,由人民法院通过裁判明确行政机关的行为性质,促进形成行政执法与司法共识。”再如,最高检、最高法于2023年联合发布的生态环境保护检察公益诉讼典型案例中的重庆市检察院第一分院诉长寿区水利局、长寿区农业农村委员会行政公益诉讼案,庭审中行政机关履职到位,但其对是否依法履职认识不到位,检察机关遂变更诉讼请求,要求确认行政机关行为违法。重庆市第一中级法院判决书载明,“通过判决确认其在此之前履职不到位的行为违法,可进一步促进依法行政,实现最大限度维护国家利益和社会公共利益的目的。”
四是基于行政完全不作为而提起诉讼的。行政机关对于检察建议不落实也未制定整改方案,或明确表示不开展相关整改工作,此类案件行政机关即使在诉讼过程中履职整改实现公益保护,其此前行为完全有悖于法治精神和法治建设要求,也有必要通过判决明确其违法行为性质。此外,诉讼过程中若第三方(含非监督对象的行政机关)实现公益保护,而监督的行政机关自始至终未依法履职,也有必要通过司法裁判明确其行为性质。但此时不适用《规则》第84条规定,可以适用最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第24条的规定,变更诉讼请求为“确认行政机关未依法履职行为违法”。需要注意的是,如果此时还需要行政机关继续履行行政处罚等相关职责,属于诉讼请求未全部实现,不适用撤回起诉或变更诉求为“确认违法”,检察机关可以对诉讼请求进行变更调整,诉请法院判决行政机关继续依法履行职责。
五是其他需要通过司法裁判推动法治政府建设的。“确有必要的”实质是在保护公益的基础上,对行政机关未依法履职行为违法的确认,旨在促进依法行政、严格执法,推动法治政府建设。检察机关在办理案件中需要实现上述目的的,可变更诉讼请求为确认行政机关行为违法。如2019年最高检发布的“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动典型案例中,山东省滨州市滨城区检察院诉滨城区食品药品监督管理局不依法履职行政公益诉讼案载明,“确认违法的判决,对行政机关履职具有警示意义,能够更好地促进相关行政机关在今后的执法过程中依法行政、全面履职、保护公益。”
